miércoles, 16 de julio de 2008

SISTEMA DE INTELIGENCIA EN EL ESTADO CHILENO


BlogsPeru.com


SISTEMA DE INTELIGENCIA EN EL ESTADO CHILENO:REFLEXIONES ACERCA DE SU FUNCION
Por Guillermo Holzmann P.

El autor es Ingeniero. Magister en Ciencia Política, Universidad de ChileAcedemico del Instituto de Ciencia Política de la Universidadde Chile. Profesor de Post-Grado y Director Responsable del Proyecto"Estado y Fuerzas Armadas para el siglo XXI" dependiente delInstituto de Ciencia Política de la Universidad de Chile. [1993]

INTRODUCCION
A medida que nos acercamos al termino del siglo XX, queda en evidencia la creciente necesidad de información que cada ser humano requiere para desarrollar su diario vivir. Hoy en día las comunicaciones se multiplican para trasladar todo tipo de conocimiento e información, desde y hacia cada confin del mundo.
Si sólo se piensa en los principales problemás cotidianos que afectan al ser humano, se evidente que su probabilidad de tomar decisiones esta limitada tanto por la cantidad de información que requiera como por su capacidad para asimilarla y utilizarla con eficiencia. Ello es aplicable, por ejemplo, desde conocer el estado del tiempo, el valor de las acciones bursatiles, las condiciones de un sistema de salud, el estado del transito vehicular en la ciudad o en las carreteras, o bien, saber identificer la mejor oportunidad para proponer un negocio o finiquitarlo.
En consecuencia, cualquier decisión que no esté respaldada por un adecuado proceso de análisis de la informacion pertinente, hace aumentar peligrosamente el grado de incertidumbre en el éxito o fracaso de le misma.
A su vez, el cumulo de información disponible, en permanente expanmion, obliga a una constante re-evaluación del entorno, junto a una revisión del esquema decisional utilizado. La sola posibilidad de conocer los pormenores de un conflicto belico -- como el del Golfo -- en forma directa a través de la television, no sólo significa un triunfo tecnologico de transmisión de informacion, sino que plantea la necesidad de cuestionarse el tipo de control que, eventualmente, deberia existir sobre la misma, considerando que ella puede ser objeto de manipulación en sus variadas formas.
Si bien esta temática ya se encuentra en el debate politico e intelectual de los diversos países, no es menos cierto que representa la punta de un iceberg poco explorado y menos entendido por los no especialistas.
Si se traslada el asunto a nivel del Estado, encontramos que la complejidad de gobernar y administrar aumenta en forma vertiginosa y si, al mismo tiempo, consideramos el "nuevo orden mundial" en sus variables políticas, que implica la desaparición de dos polos de enfrentamiento claramente diferenciados, no es posible dejar de pensar que la necesidad de información y de decisiones oportunas es cede vez mayor, como unica forma de identificar y aprovechar por una parte, oportunidades que beneficien a los países y, por otra, generar la capacidad preventiva de identificar y regular conflictos: externos e internos, presentes, emergentes o potenciales.
Al plantearnos este trabajo, como continuación de una linea de investigación iniciada hace dos años1, lo hacemos con el convencimiento intimo de la urgente necesidad de abordar un problema central para el Estado Democratico Moderno, especialmente de America del Sur.
Entendemos, asimismo, que la tarea no es fácil tanto por las distorsiones como los prejuicios existentes en amplios sectores de le clase política y la ciudadania, quienes suelen entender muchas veces, que la Inteligencia se encuentra unida, inexorablemente, a un esquema de represión derivado de los gobiernos militares. En realidad, muchas de estes percepciones corresponden a parte de la mitologia que acompana a estos gobiernos y lamentablemente, esta aproximación cohibe a la clase política en su capacidad para entender la exigencia del mundo actual, de contar con Sistemás de Inteligencia de alta profesionalizacion, capacidad y credibilided. Por ello, nuestro trabajo está destinado a identificar los elementos de significación que se deben considerar en un Estado Democrático, respecto del rol y función de un Sistema de Inteligencia. Del mismo modo, nuestro esfuerzo esta dirigido a la proposición tanto de un marco conceptual como de una estructura para este Sistema, en el entendido que la experiencia de los países desarrollados no es aplicable en su totalidad al actual estadio de desenvolvimiento institucional en que se encuentran los países del Cono Sur de América.
Notas
1 Un trabajo anterior del autor es "Hacia un Sistema de Intellgencia Nacional." En revista "Sociedad y Fuerzas Armadas", No 5-6, Diciembre de 1992, Ed. Instituto de Ciencia política, U. de Chile. pp. 87-105.
LA FUNCIÓN DE INTELIGENCIA EN UN ESTADO DEMOCRATICO

I. ASPECTOS GENERALES
El Estado Democrático se encuentra en un proceso de adecuación a las nuevas condiciones que le impone el entorno internacional y, por cierto, nacional. La comprensión del actual Estado democrático parte desde sus raices en el siglo pasado y esta muy lejos de agotarse en el presente. A lo mas, vemos con no poco asombro, como adquiere y agrega nuevas modalidades y elementos que, junto con reflejar la realidad actual, busca una definición de identidad, capaz de compatibilizar las diferentes vertientes ideologicas que constituyen la herencia de decadas pasadas.
La desaparición del conflicto Este-Oeste no sólo plantea el surgimiento de nuevos paradigmas, sino también la búsqueda de proyectos distintivos entre las diferentes vertientes políticas.
Para algunos, el Estado se encuentra en crisis y su reforma es urgente. Para otros, la cuestión estriba en la necesidad de modernizar el Estado y las relaciones sociales. Por otra parte, sectores numerosos apuntan su preocupación hacia los aepectos eticos y morales de la actual epoca. Todo ello incide en el Estedo Democrático y, por ende, en la forma en que es administrado por cada gobierno.
Sin duda, entonces, el Estado se encuentra a la espera que sus usuarios (la ciudadania) introduzcan las reformes y/o cambios que la dinamica social y política exige. De alguna forma, no podemos negar que gran parte de los actores institucionales vinculados al Estado, se encuentran analizando y estudiando su rol presente y futuro, para obtener la formula más éxitosa que permita hacer de la globalidad -- planteada como fenomeno politico y economico -- un instrumento y no una condicionante del desarrollo estatal.
Ouizas, el punto de preocupación más trascendente para el Estado Democrático, lo constituye la carencia de un Proyecto Politico que establezca los Objetivos Nacionales a mediano y largo plazo. En general, los partidos politicos se juegan por proposiciones programaticas de diverso tipo y profundidad, pero sin que esten ligados a Objetivos Nacionales Permanentes. Asimismo, no existen mayores indicadores que señalen y demuestren un consenso de los actores politicos respecto a los Intereses Nacionales.2
La inexistencia de los elementos señalados, colocan el Gobierno del Estado Democrático frente a una planificación de tipo reactivo. Es decir, intenta solucionar o "ataca" los problemás ya evidentes y es, por tanto, una planificación ineficaz y solamente defensiva. Lo logico es que el Gobierno, en todos sus ámbitose, desarrolle una planificación preventiva, la cual requiere de un sistema oportuno de información que le señale indicios de los problemás emergentes, y muestre cuando ciertas variables criticas se salen del marco de control y entran en una zona de peligro que anuncia mayores problemas.
Si hablamos de planificacion, indirectamente nos referimos al Proceso de Toma de Decisiones, porque ambos tienen en comun la necesidad de información de grado optimo. Si esto se aplica en el más alto nivel gubernamental del Estado, se trata entonces de la definición del Nivel Politico-Estratégico .
Es evidente que toda actividad realizada por el Estado exige una planificación politico-estrategica que considera, en general, el análisis de situaciones y/o elementos historicos, presentes y prospectivos. Esta planificación supone el análisis de aspectos estretegicos, que en la actualidad provienen, basicamente, de la tendencia mundial a la interdependencia y la globalizacion de las actividades societales en sus diferentes niveles y areas (economica, política, social y militar), tanto en sus aspectos nacionales como internacionales.
El proceso de planificación politico-estratégico finalize con la identificación de los probables escenarios que tendra un Estado en el futuro inmediato o mediato como consecuencia de las decisiones propias, situaciones internas o externas, o como consecuencia de las decisiones de otros Estados. Esa identificacion permite al Conductor Politico Estretegico (Presidente de la Republica) tomar decisiones en consecuencia, y establecer los criterios conductores de las lineas de accion, basado en el análisis de los antecedentes disponibles, para prevenir, disuadir o iniciar acciones creativas en los campos de acción politico, diplomatico, sicosocial, tecnologico y/o militar.
En consecuencia, de ello se derivaran disenos de lineas de acción en areas especificas del quehacer estatal, como lo son aquellas de indole social (pobreza, narcotrafico, educacion, salud), agricola (aranceles, proteccionismo, subsidios), transportes (vias de comunicacion, acceso a puertos, regulacion interna), economica (negociación del Gatt, impacto de los acuerdos bilaterales, aumento de remuneraciones), y política (derechos humanos, seguridad ciudadana, defensa).
Lo anterior, plantea la necesided de definir previamente los intereaes eapecificos que importan al país, y que pueden ser material de conflicto, interno o externo, y que se incorporan a un proceso global de toma de decisiones. Al hablar de intereses, debemos tener presente que estos pueden ser contrarios, superpuestos o coincidentes con otros intereses, ya sean de individuos, grupos o países, asi como situarse al interior del Estado o fuera de el.
La responsabilidad de definir estos intereses corresponde, en forma ineludible, al Gobierno (en su calidad de administrador de la estructura estatal), quien debe ejercer una función de coordinación entre los diversos estamentos de la sociedad para obtener la cooperación tanto de los parrtidos politicos como de los empresarios y las fuerzas armadas, entre muchos, de manera que su resultado permita enfrentar con éxito las tareas de planificación de las diversas situaciones que de dichos intereses se deriven.
En este sentido, el proceso de toma de decisión se eminentemente politico, lo que implica la necesaria presencia de una "voluntad política", entendida como "la predisposición a emplear el potencial nacional para satisfacer el interes nacional" (Thauby, 1991). Al respecto, la distribución real del poder en una sociedad democratica parace indicar que la "voluntad política" no sólo debe considerar la del propio Gobierno sino que incluiria también (y seria la resultante), de la voluntad de acción política de los partidos y corrientes de opinión publica expresada a traves del Congreso, de los intelectuales, empresarios, militares y, en fin, de la Nación toda a través de sus respectivos canales y orgaños de expresion.
La sola mención de la existencia de un proceso de decisión a nivel gubernamental con alcance estratégico , nos lleva a plantear, en forma inmediata, la necesidad de contar con información oportuna y analizeda sobre diversos temás y aspectos de la realidad nacional e internacional. Este procesamiento de la informacion, al igual que su búsqueda, conforman las razones naturales que originsn todo Sistema de Inteligencia, que en el nivel de apoyo al Conductor Politico-Estratégico , se denominara Sistema de Inteligencia Nacional.
Esta aproximación es diferente a la desarrollada por los países industrializados a partir de la Segunda Guerra Mundial,3 donde los sistemás de inteligencia de los países estaban orientados bajo un esquema de seguridad nacional que asumia como objetivo fundamental y total, el conflicto este-oeste. Lo cual definia no sólo la amenaza sino que también el enemigo.
En esta perspectiva, los principales sictemás de inteligencia se perfeccionaron con el fin de contrarrestar el expansionismo comunista y apoyar de esa forma la decisión política de sus gobiernos. No obstante, sólo será a contar de le decada de los setente cuando los gobiernos democráticos occidentales asumiran una responsabilidad más directa en el control de estos sistemas, que a la fecha se habian convertido en centros de poder con gran influencia pero escaso control. Y sólo ha sido durante los ultimos cinco anos, en que los Estados Democráticos industrializados han debido enfrentar necesariamente la reforma de sus sistemás de inteligencia. Tal es el caso, por ejemplo, de Estados Unidos, Italia, Francia, Inglaterra y España entre otros (Ver: BOREN, 1993; UGARTE, 1993; ESTEVEZ, 1993).
Por tanto, desde esta aproximación general debemos concluir que el Estado democrático se enfrenta a la definición de Sistemás de Inteligencia con capacidad de apoyar eficientemente el proceso integral de desarrollo societal de cada país.
Los países de América del Sur se enfrentan a los cambios más radicales ocurridos desde el comienzo de la Guerra Fria y requieren, por tanto, de los cambios más radicales en los metodos organizacionales y estructurales de apoyo el proceso de toma de decisión política al interior de cada Gobierno. Si los Estados Democráticos no toman conciencia de esta realidad terminara por convertirse en un dinosaurio ineficiente y caro, justo cuando mas necesitan información y análisis certeros sobre los nuevos y complejos desafios que enfrentan.
Desde una perspectiva local, debemos entender que a la fecha Chile no cuenta con un Sistema Nacional de Inteligencia, porque el Estado no cuenta con un organismo de Inteligencia Estrategica orientado a la asesoria de su proceso de toma de decisiones. Existe sí un Sistema de Inteligencia Militar orientado al campo externo y una Of icina de Informaciones orientada al campo interno. Obviamente, lo existente es insuficiente, dadas las caracteristicas del proceso politico-estratégico antes descrito.

II. ASPECTOS CONCEPTUALES
La primera precisión que debemos tracer se refiere al alcance del concepto de inteligencia en este trabajo. Nuestro ámbito de aplicación se encuentra en el nivel de la inteligencia politico-estrategica y no en el nivel de la defensa nacional.
Por años se ha considerado que la noción de inteligencia comprende y compete sólo a la función militar. En la actualidad, ello ya no es asi. Un fenomeno homologo ha sucedido con la estrategia, que historicamente fue de raigambre castrense y, en la actualidad, define los parametros fundamentales de la gestion economica a través del mundo.
En los ultimos 20 años y, especialmente, en los últimos 10 se ha generado un cambio profundo en la percepción y en el sentido de que la inteligencia corresponde a un proceso de acumulación y procesamiento de la informacion, con el fin de utilizarla en los más diversos niveles de los procesos de toma de decisiones, sean estos públicos o privados.
Valga esta precisión para establecer que cuando se habla de inteligencia no se esta invadiendo un campo especializado correspondiente a la defensa, sino que, por el contrario, se busca identificar las nuevas variables que concurren a una reformulacion por expansión de la labor de inteligencia que todo Estado democrático realiza. A su vez, se debe tener en especial consideración que la realidad latinoamericana se distinta a la de los países industrializados. Los objetivos de los servicios de inteligencia seran por tanto, también diferentes. Del mismo modo como seran dislmiles las estructuras organizativas en estos sistemas.
En lo concerniente a los aspectos conceptuales, se debe advertir que no existe una definición previa que sea aceptada universalmente acerca de los conceptos de inteligencia en si, o inteligencia estrategica. Las definiciones generalmente mas aceptadas provienen del mundo militar pero con significados que por logica reducen su aplicación sólo al ámbito de la defensa. Ademas, las concepciones no militares evitan utilizar el termino inteligencia, seguramente por sus connotaciones de imagen negativa a las que se hacia referencia anteriormente.
En consecuencia, se ha optado por ofrecer aproximaciones más bien operacionales y generales, antes de ceder a la tentacion de indagar sobre el significado preciso de cada termino. Se ha preferido este camino, en el entendido que cada país debe asumir una propia conceptualizacion, acorde a su particular estructura estatal y legal.
Una primera aproximación al concepto de inteligencia dice que se trata de la obtención de conocimiento anticipado. Ello es absolutamente cierto. Los objetivos y la misión existen en virtud de un conocimiento previo y no al reves. El error de suponer que la definición de objetivos y misiones orienta la labor de inteligencia es bastante usual (REYES, l986; p.15).
El concepto amplio de inteligencia estrategica se refiere al conocimiento que todo Estado debe tener por anticipado para ser capaz de propender a la satisfacción de sus intereses. De alli que su relación con el concepto de Poder sea obvia.
Por lo tanto, y como ya se ha expuesto, la inteligencia ha dejado de ser monopolio de los militeres, sobre todo ahora, que se evidencia un creciente proceso de globalización e interdependencia. Este proceso basa su desarrollo en la capacidad de manejar información oportuna y en forma eficiente, y para ello se recurre tanto a la tecnologia como a la especialización de personal calificado.
Las rapidas transformaciones en la distribución de poder mundial, como resultado de los cambios politicos y el enfasis en la globalización de la economia, hacen aparacer nuevos tipos y clases de conflictos, deeconocidos hasta ahora.
Cada una de las nuevas demandas o sus novedosas expresiones (p.e. seguridad ciudadana, corrupcion, etc.) se definen, a nivel interno y externo de los países, con una dinamica tal, que pone en jaque a la actual estructura estatal, afectando, en mayor o menor grado, la gobernabilidad democratica y el potencial de desarrollo de los países, en el mediano y largo plazo. De alli, entonces, que la necesidad de contar con un Sistema Nacional de Inteligencia se directamente proporcional con el nivel de seguridad y desarrollo nacional que cada Estada desea.
Ahora bien, siguiendo el estudio y recopilacion presentado por David Reyes en su libro "Inteligencia Estrategica" (l986) es dable señalar, en forma resumida, que "inteligencia es conocimiento, organizacion, actividad y función primaria de la conduccion" (REYES, 1986).
Inteligencia es conocimiento, en la medida que los requerimientos de un Estado para tomar decisiones importan la acumulación de antecedentes, su análisis, estudio y permanente actualizacion. Lo anterior, evidencia por tanto que la necesidad de inteligencia es permanente y, en consecuencia, exige un constante procesamiento de informacion; es decir, producción de conocimiento, tanto de aspectos internos como externos del país.
Inteligencia es organización en cuanto no puede improvisarse. Toda tarea de inteligencia requiere contar con personal altamente profesionalizado y capacitado, sometido a un permanente perfeccionamiento. No se debe olvidar que se esta produciendo inteligencia para la obtención de los objetivos del Estado en el mediano y largo plazo, como también para evaluar las acciones y resultados de la política diaria y contingente. En otras palabraa, la inteligencia tiene una exigencia de continuidad, tanto en lo relativo a personal como en lo referido al conocimiento acumulado y sus diversas modalidades de archivo.
Es en este sentido, cabe señalar que los antecedentes que obtiene la Inteligencia deben llegar ordenados, correlacionados e interpretados al Conductor Politico-Estratégico, de manera que sean una ayuda oportuna y eficaz al proceso de toma de decision.
Inteligencia es actividad, en la medida que la búsqueda de antecedentes requiere la movilización de diversos recursos humaños y materiales en diferentes situaciones y niveles de la sociedad. Esto corresponde al nivel operativo de la inteligencia, muchas veces mal entendido o distorsionado por la ficción y la historieta. La realidad empero dista mucho esos arqueotipos.
Inteligencia es función primaria de la conduccion, en la medida que en su ámbito se manejan diferentes variables de poder y decision, capaces de afectar a otros niveles inferiores y donde la responsabilidad final es asumida por el conductor politico-estratégico del país. Lo mismo sucede en niveles subalternos. Lo concreto es que la inteligencia no se ofrece para el uso público o amplio, sino que se orienta a los organismos responsables del desarrollo y la seguridad del país. El ser una función primaria significa que debe estar ubicada en el más alto nivel de la organización estatal, en el entendido que su aporte es fundamental para la resolución final que se decida adoptar.
Es interesante recalcar que los Sistemás de Inteligencia Estrategica sólo asesoran la decisión y no toman decisiones; cuestión central para el diceno de su organización y las respectives medidas de control.
Desde otra aproximacion, podemos anotar que la inteligencia estrategica tiene como finalidad disminuir los grados de incertidumbre, que existen en un momento dado para adoptar determinada deciaión estrategica, abriendo alternativas viables que aseguren una mayor probabilidad de éxito en la obtención del o los objetivos previamente definidos.
Para la creación de esas alternativas se define la plenificación estrategica que entrega la cuantificación de los diferentes tipos de recursos y la perspectiva de los resultados reales esperados. La reunión de inteligencia y estrategia asegura al Conductor Politico no sólo el control y la dirección de su sistema de asesoria, sino que también , resulta ser una variable que no puede obviarse al momento de evaluar la capacidad política del gobernante y la probabilidad de hacer valer su autoridad sobre la estructura gubernamental y partidista que lo respalda. De alguna forma, esta variable se vincula, en los tiempos que corren, al grado de legitimidad del gobernante y a los niveles de adhesión a su gestion. Por ejemplo, un gobernante que no sepa de la corrupcion existente y que no tenga autoridad para enfrentar el problema recibe como respuesta de la ciudadania una disminución de la adhesion.
En consecuencia, el concepto de inteligencia supone la adquisición de un conocimiento anticipado, a través de una estructura organica definida y establecida en cada país, en beneficio del cumplimiento tanto de los objetivos nacionales como especifices. Los objetivos especificos se entienden como elementos flexibles al contrastarse mediante el conocimiento adquirido con la realidad interna o externa. Por lo tanto, la utilización de la inteligencia correspondera, en un Eatado Democrático, al Conductor Politico-Estratégico , quien se sirve de ella en el proceso de Toma de Decisión al interior del Gobierno.
Una definición operacional de inteligencia la encontramos en el Proyecto de Ley presentado al Congreso Nacional Argentino por varios Diputados en Junio de 1990, en la cual se establece que se entendera por inteligencia el "conocimiento resultante del proceso de la información necesaria para la conducción de las relaciones exteriores, la defensa nacional y la seguridad interior".
"Se concreta en la secuencia de actividades de direccion del esfuerzo de obtención de informacion, obtención de la informacion, proceso de la información y difusión de la inteligencia, que constituyen el ciclo de la inteligencia".
"El ámbito de la inteligencia comprende, sin embargo, el conjunto de medios y funciones intelectuales y ejecutivas que se realizan en apoyo de la conduccion. Abarca, en consecuencia, la dirección y obtención de informacion, la producción de inteligencia, las operaciones de inteligencia y las medidas de seguridad de contrainteligencia".

III. NECESIDAD Y ÁMBITO DE LA INTELIGENCIA
No parece ofrecer dudas el hecho de que la existencia de un Sistema Nacional de Inteligencia comprende la obtención de información acerca de una gran variedad de aspectos de la vida nacional y de su relación con otros Estados.
Asi, dicho Sistema Nacional de Inteligencia debe coordinar la labor a realizar con el fin de otorgar la mayor cantidad de antecedentes, debidamente analizados, a los niveles superiores de la conducción del Estado.
En paginas anteriores señalabamos que todo Estado Democrático debia contar con un Sistema de Inteligencia Nacional, como una exigencia inevitable para sortear con probabilidades de éxito el futuro mediato. Igualmente, haciamos hincapie en la necesidad de que el Estado tuviese Objetivos Nacionales Permanentes y Objetivos Especificos Sectoriales que orientaran la acción de este Organismo.
Afirmamos que Chile no cuenta con un Sistema de Inteligencia Nacional y lo que actualmente existe es insuficiente para asegurar que la Conducción Politico-Estrategica accede a alternativas integrales, para amumir el proceso de toma de decisiones que corresponde a sus altas responsabilidades. La situación actual, define una política de tipo reactivo en las decisiones gubernamentales y la existencia de una planificación posterior, como metodo de resolución de los conflictos politicos internos y externos. Ello conlleva la situación de que las decisiones politico-estrategicas se basan más bien y, principalmente, en las orientaciones programaticas del Proyecto de Gobierno y no en un proceso de caracter plural y tecnico que permita cumplir alqun tipo de Objetivo Nacional de largo plazo.
La actual coyuntura mundial oblige a los países a plantearse la cuestión del consenso societal respecto a los Objetivos Nacionales. Ello supone la articulación y coordinación de, al menos, cuatro participantes: partidos politicos, empresarios, fuerzas armadas y gobierno. Este encuentro ha resultado dificil de lograr en Chile y constituye un obstaculo serio para la existencia de un Sistema de Inteligencia Nacional.
Si la concertación de un consenso no es posible, la responsabilidad de impulsarlo corresponde al Presidente de la Republica, más alla de su compromiso programatico. Este problema se hace más evidente debido a la progresiva desaparición de los tradicionales paradigmás ideologicos. Hoy, el Estado Democrático esta frente a un espejo y sin modelos que seguir; en la practica, se encuentra construyendo su propio modelo. Este aspecto sera profundizado más adelante.
Por todo lo anterior, es obvio que el Estado Democrático necesita de un Sistema de Inteligencia donde participen, en forma coordinada, todos los niveles de la estructura estatal y los actores privados más relevantes. Esta coordinación debe ser fluida, flexible y eficiente para permitir la previsión de amenazas y conflictos potenciales.
El Representante de los Estados Unidos de América en la Republica Argentina, Embajador Terence Todman, con motivo de una conferencia dictada en 1991 en la Escuela Nacional de Inteligencia de Argentina sobre "Los Servicios de Inteligencia en los Sistemas Democráticos", señalaba que estos son de gran importancia porque:
"1. Los gobiernos democráticos necesitan contar con una capacidad nacional de inteligencia para defender su soberania nacional de enemigos externos e internos."
"2. Las agencias nacionales de inteligencia pueden funcionar adecuadamente bajo un gobierno democrático siempre que esten sujetas a ciertos controles internos y externos."
"3. La cooperación con agencias nacionales de inteligencia de países amigos es muy importante ya que muchas de las amenazas que deben enfrentar los países democráticos son de alcance internacional (como por ejemplo el narcotrafico y el terrorismo internacional) ... " ( T. Todman, 1991).
Al realizar un recuento de los principales cambios mundiales, el Embajador Todman afirmaba "...los gobiernos democráticos continuaran necesitando una capacidad de inteligencia estrategica nacional para defender su soberania de los enemigos externos e internos. Siempre se requerira de un sistema organizado que brinde al jefe de la autoridad legal debidamente establecida, lo que nuestros propios mandos ejecutivos denominan 'la informacion necesaria que sirva como base para las decisiones relacionadas con la conducción y el desarrollo de la política exterior, de defensa y economica y para la protección de los intereses de nuestro país ante amenazas a la seguridad provenientes del exterior'."
Desde una perspectiva de salvaguardia frente a eventualidades, la Inteligencia de un país esta orientada a generar las condiciones de seguridad que la sociedad requiere para su desarrollo. Ello significa que debe asumir un rol preponderante en el logro de niveles satisfactorios de seguridad nacional.
La eeguridad nacional, por mucho tiempo, ha sido tratada o asumido como un concepto totalizante, capaz de abarcar todo el quehacer nacional, hasta el punto que algunos lo sostienen como doctrina. Mas alla de intentar discutir las diferentes vertientes de aproximación al concepto, cuestión que por lo demás nos aleja del objetivo de nuestro trabajo, deseamos plantear una vision comprensiva del mismo. Al efecto, creemos que existe consenso si señalamos que la seguridad nacional refleja la Seguridad del Estado, como un todo armonico sujeto a un orden predefinido. Aun mas, las principales ideas sobre seguridad nacional habian tenido hasta ahora una perspectiva global, cuyo mayor sentido estaba dado por la confrontación Este-Oeste. Hoy en dia dicho conflicto esta reducido a su minima expresión y las amenazas o riesgos son distintos, no han desaparecido pero es evidente que han adoptado nuevas expresiones.
La globalización de los procesos economicos primero, y politicos despues nos ha llevado a un mundo mucho rnas integrado y, a la vez, más competitivo, lo que indica, al menos, que las diferentes nociones del concepto seguridad se ven alterados profundamente en países como los nuestros, donde, en más de algun aspecto, somos marginales a gran parte de las decisiones globales que se estan adoptando en estos momentos.
Asi, por ejemplo, nuestra posible inclusión en el NAFTA no dependera tanto de nuestra capacidad de cabildeo (lobbying) como de la real voluntad de Estados Unidos de incorporarnos. Al respecto, la cuestión es que haremos, como país, si somos incluidos o, como enfrentaremos una decisión negative o distinta a la que esperamos. Es evidente que nuestra capacidad de negociación es potencialmente minima. A su vez, es una realidad que parte importante de nuestra estabilidad depende del nivel e intensidad de intercambio economico con el mundo, incluyendo el comercio de bienes y servicios, las transferencias de capitales y la incorporación de nuevas tecnologias. ¿Acaso el Estado no debe tener un sistema de apoyo real que concilie, por ejemplo, el desarrollo de Medidas de Confianza Mutua, el intercambio y transferencia de capital bilateral y la coordinación política en las negociaciones con otros bloques o, mejor dicho mercados?.
En verdad ya no se trata solamente de pensar en la Seguridad del Estado. Debemos pensar en la seguridad del regimen politico (democracia) y la seguridad del gobierno (defensa y policia) (RIAL, 1990). Se trata de establecer las condiciones suficientes para cooperar con el desarrollo del país. Y, para ello la seguridad nacional debe ser destotalizada.4
En general, no basta que exista el consenso politico respecto a la necesidad de generar determinadas condiciones, sino que se trata de imponer la voluntad política para asegurar un ritmo de desarrollo, crecimiento y progreso integral.
Juan Rial en un documento de 1990 señalaba "...la seguridad, concebida sólo como instrumento tecnocratico de defensa debe perder el caracter totalizante que asumio recientemente. Debe haber políticas de defensa y policias que defiendan al gobierno, el regimen y el estado, debe haber expresión libre del Soberano (la ciudadania) como institución que se expresa en actos electorales y debe existir una concepción de estado que se base en postulados eticos firmes. De esta forma interpretamos la necesidad de seguridad en un marco democrático" (RIAL, p. 69; 1990).
En este contexto, la necesidad de un Sistema de Inteligencia Nacional se evidencia en los tres niveles en los cuales Rial destotaliza la seguridad: el estado, el regimen y el gobierno. Ello define, ademas, su ámbito, su objetivo y sus limites.
Un sistema de Inteligencia no es una organización de espionaje; no es un organismo de represión y tampoco un organismo al servicio exclusivo del gobierno o coalición gobernante. Transciende a ellos y convoca a la inteligentsia de un país, incluyendo a civiles y militares. Esto no es una concepción utopica o ideal, más bien es la exigencia que impone la dinamica del mundo actual.
Un Sistema de Inteligencia Nacional debe apoyar la formación de una capacidad de negociación y prevención de conflictos de todo tipo que puedan ser razonablemente percibidos, tanto en lo interno como en lo externo. Desde una perspectiva sistemica, significa la identificación de demandas, su adecuado "filtro" y decisión, evitando el conflicto o bien regulandolo de manera que tenga el menor costo posible para el estado, el regimen y el gobierno. Desde la perspectiva de sus productos, debe analizar el impacto y consecuencias a nivel de objetivos que cada decisión tenga en relación a la totalidad de la gestion.
La importancia de un Sistema de Inteligencia Nacional reside en que permite realizar en terminos practicos y reales un "trabajo en equipo", cuyo fin es obtener en el menor plazo posible y al menor costo los objetivos que ha fijado el gobierno como prioritarios dentro de los Objetivos Nacionales. Como consecuencia de ello, se elimina en gran medida la duplicidad de funciones que normalmente conducen en diferentes direcciones. Ejemplos corrientes de esta situación se ven en el campo de las relaciones exteriores y de gobierno interior. Eso define la responsabilidad de un Sistema de Inteligencia Nacional y, por tanto, de cada uno de sus componentes, por entregar al conductor politico-estratégico del Estado la mejor asesoria posible para que pueda tomar coordinadamente, la mejor y más informada decisión, respecto de los asuntos más relevantes en la administración de alto nivel del país.
Asi, la necesidad y el ámbito de un Sistema de Inteligencia Nacional se establece por las condiciones que la sociedad se encuentra viviendo en lo interno y externo, y por las normás legales y eticas que esta sociedad acepta. Por ello, no debe llamarnos la atención que muchos de los países desarrollados se encuentren reformando sus Servicios o Sistemás de Inteligencia. En realidad, lo que se hace, es adecuarlos a los nuevos escenarios que enfrentan, y en esto no podemos llamarnos a errores.

IV. ESPECIALIZACIÓN Y CONTROL DE LOS SISTEMAS DE INTELIGENCIA:
Caracteristicas normativas y organizacionales.De lo señalado hasta ahora, puede quedar la sensación de que nuestra aproximación al tema supone, al menos, una redistribución de poder politico, asignando al Sistema de Inteligencia Nacional una cuota importante del mismo. La verdad es que ello no es asi y tal idea se encuentra muy alejada de nuestra concepción. Reconocemos, no obstante, que la mayor vulnerabilidad y desventaja de un Sistema de esta naturaleza es justamente la posibilidad de concentrar gradaciones de poder en forma creciente, expresado tanto en poder de influencia como poder de decisión.
Si los liberales clasicos establecieron que el gobierno debia existir, representado en una persona que asumiera la responsabilidad de ejercer el poder politico, también previeron que el hombre por su naturaleza trataria de beneficiarse lo más posible de ese poder en virtud de las leyes naturales que guian al ser humano. Por ello, establecieron una serie de controles que limitaran el ejercicio de su poder, al cumplimiento de sus obligaciones con la sociedad que libremente lo habia elegido.
Del miamo modo, en el caso de la creación de un Sistema de Inteligencia Nacional se debe considerar muy seriamente dicha logica y establecer que las instancias de control son necesarias para su regulación, lo que asegura el cumplimiento de sus objetivos.
Siendo ambas situacionee distintas, no cabe duda que el aspecto más relevante se encuentra en las normás de control y regulación que un Sistema de Inteligencia Nacional debe tener. Ejemplos de abuso o utilización de su poder son variados, especialmente en los países más demarrollados. Los abusos en países latinoamericaños se han concentrado, más bien, en las areas de represión o atropello de derechos de las personas y, en menor grado, en el uso de información para influir en decisiones polítical.
En virtud de lo anterior, hemos creido conveniente abordar esta situación en un acapite especial, dado que aqui deberemos referirnos a distintas legislaciones que nos permiten graficar esta idea. Para ello, nos hemos basado en documentacion propia acumulada y, en especial, en un interesante trabajo desarrollado por el Dr. Jose Manuel Ugarte, Asesor de la Comisión de Defensa de la H. Camara de Diputados de la Republica Argentina, quien ha sistematizado gran parte de esta informacion.
La primera aproximación nos indica que si queremos establecer o identificar algun mecanismo de control debemos considerar la naturaleza, composicion, dependencia y mecanismos de conducción, entre otros, que los Sistemás de Inteligencia tienen.
En general, los países industrializados han ido derivando en el tiempo a establecer en forma publica el tipo de organización que han creado. Asi sucede en Estados Unidos, Alemania, Republica Francesa, Reino de España, Republica Italiana y Canada. La unica excepción, dentro del marco de la OTAN lo constituye el Reino Unido de Gran Bretana e Irlanda del Norte con el ya legendario MI5 (Secret Security Service).
"Hoy pues, puede afirmarse que no existen en los países de la Alianza, supuestos organismos de inteligencia con facultades de actuación en el propio territorio, que no se encuentren instituidos y determinada su dependencia orgánico-funcional y sus competencias a través de legislación publica." (UGARTE, 1993).
Este aspecto es en especial relevante para países como el nuestro, donde existe una clara tendencia a considerar el principio del secreto en forma exagerada en cuestiones de esta naturaleza. Es evidente también , que a mayor secreto, mayor es la dificultad de establecer responsabilidades y controles efectivos. El secreto debe tener un limite, que estara definido por los objetivos que el Estado desea y no por su funcionalidad, o bien por la necesidad concrete de proteger la vida y la integridad de personas susceptibles de ser agredidas por grupos antisistema.
Otro elemento importante a tener presente es el relativo a la competencia del Sistema Nacional de Inteligencia. Para los efectos, el Sistema es un organo centralizador y coordinador de informaciones, pero dentro de su función no puede tener un solo organismo que lo ayude. Al menos debe existir uno para los asuntos internos y otros para los externos. La legislación de los países de la OTAN evita otorgar a un sólo organismo la competencia exclusiva en ambos campos. Ello se debe, principalmente, "a la consideración de la diferente naturaleza de los conflictos que enfrenta un Estado como tal con otros, en el marco del sistema internacional, con relación a aquellos producidos en el seno de la misma unidad política o bien simplemente, a la necesidad de evitar la concentración de poder que podria derivarse de ejercicio de ambas competencias por el mismo organismo..." (UGARTE, 1993).
La competencia de los Organismos que dependen del Sistema Nacional de Inteligencia, puede estar dada no sólo por fundamentos territoriales, sino que también por la naturaleza de la amenaza o la naturaleza de los medios a emplearse contra la misma.
Esta distinción la realiza la Republica Italiana entre el Servicio para la Información y la Seguridad Militar (SISMI), para el cual corresponde "... el cumplimiento de todas las tareas informativas y de seguridad para la defensa en el plano militar, de la independencia y de la integridad del Estado contra todo peligro, amenaza o agresion..." (Art. 4, Ley 801 del 24.10.1977). Mientras que al Servicio para la Información y la Seguridad Democratica (SISDE), corresponde "...todos los cometidos informativos y de seguridad para la defensa del Estado Democrático y de las instituciones establecidas por la Constitución para su sosten, contra cualquier atentado y forma de subversión" (Art. 6, ibidem).
La Republica Francesa, mediante el Decreto No. 82-306 de abril de 1982, crea la Dirección General de Seguridad Exterior. Por otra parte, el Decreto No. 32-1100 de diciembre de 1982, establece las atribuciones de la Dirección de Vigilancia del Territorio (organismo de contrainteligencia creado en la decada del 30), las cuales se refieren a la competencias "sobre el territorio de la Republica Francesa".
Las distinciones son similares en el resto de los países de la Alianza. Quizas, valga mencionar que la más reciente, de la que tenemos conocimiento, es la de España, y que suscribe la distinción entre lo externo y lo interno, ambos como asesoria al Jefe de Gobierno y al Ministro del Interior. Similar situación sucede en Alemania y Estados Unidos, donde la CIA es responsable de la seguridad exterior y el FBI de la interior, aun cuando en 1981 la "Executive Order" (Orden Ejecutiva) No. 12.333, dictada por el Presidente Reagan, facultó a la Central Intelligence Agency "para colectar en territorio de los Estados Unidos...inteligencia y contrainteligencia extranjeras coordinadamente con el FBI...". Con todo, Estados Unidos acepta la diferenciación territorial como criterio de competencia de sus organismos de inteligencia. Similar situación, es posible reconocer en Canada y en el Reino Unido de Gran Bretana e Irlanda del Norte.
No cabe duda, que el control o supervisión de las acciones de inteligencia, asi como su proceso de análisis de información, en materias o asuntos relativos a las seguridad exterior, tiene una mayor facilidad que realizer similar ejercicio respecto a lo atinente a la seguridad interior. Asi, de la revisión de la legislación de estos países es posible señalar que se caracterizan por la estricta determinación de competencias en materia de inteligencia interior.
"Tales actividades no comprenden en ningun caso el normal proceso politico, ni las actividades de los particulares como miembros de organizaciones polítical, sociales, religiosas o sindicales licitas, ni, en general, las actividades delictivas normales" (UGARTE, 1993). (Estados Unidos excluye, en este caso, las referidas al narcotrafico).
En general, las legislaciones de los países miembros de la OTAN, asumen la inteligencia interior como un instrumento de prevención y defensa del Estado y el Gobierno Democrático, estableciendo su dependencia de los Ministros del Interior, Primer Ministro o Presidente del Consejo de Ministros. Al respecto, debemos señalar, que las reformulaciones surgidas despues del ano 90, tienden a redefinir el rol de estos organismos y a la creación de un ente superior capaz de coordinar toda esa información con el fin de hacer de su uso una herramienta util y efectiva en la producción de alternatives para el proceso de toma de decisión del Jefe de Estado.
Por otra parte, la Inteligencia Militar tiene su cauce normal de expresión a través del Ministerio de Defensa, sin que por ello no tenga participación en los niveles más altos de toma de decisión de los gobiernos. Todos los países de la OTAN consideran a sus fuerzas militares integrantes del proceso de toma de decisión estrategica. Ello es vital, si se determine con precisión la dirección del esfuerzo de búsqueda de información.
Asimismo, se plantea en la legislación la exigencia de coordinación "al más alto nivel gubernamental", protagonizada por orgaños de coordinación, y no por organismos. "La existencia de tal coordinación esta destinada a materializar el ejercicio de las facultades que con relación a la actividad de información e inteligencia posee el maximo nivel del Estado, y que, como es obvio, suelen ejercerse con relación a todos los orgaños y organismos de inteligencia existentes, cualquiera que sea el Ministerio del que dependen. No obstante, no siempre dicha coordinación se refleja en instrumentos normativos de caracter público." (UGARTE, 1993).
Como sea, el responsable directo del organo de coordinación es el Jefe de Estado o el Jefe de Gobierno (segun corresponda), quien a través de una burocracia especializada y con consulta a los más altos niveles de decisión del país, establece las directives, orientaciones, prioridades y urgencias en el análisis, búsqueda de información o estudios especificos que los organismos deben realizar.
En sintesis, de la revisión legal de estas normativas, que no incluyen las modificaciones de los ultimos dos anos, se puede decir que "sus sistemás de información e inteligencia se caracterizan por la especializacion; la cuidadosa delimitación de competencias; y el control politico..." (UGARTE, 1993).
La especialización de un Sistema Nacional de Inteligencia, no se obtiene, en consecuencia, por la via de especializar sus organismos dependientes, sino que por la estructuración especializada de su organo coordinador. Es decir, por la existencia de orientaciones claras y precisas sobre el rol que le compete a dicho organo en la entrega de antecedentes e informaciones para el proceso de toma de decisiones en el más alto nivel de la conducción del Estado.
Si bien es cierto, los organismos dependientes deben estar sometidos a una constante capacitación y a una permanente renovación tecnologica, no puede obviarse el hecho de que aquellos que realizan una labor especifica en el nivel de análisis, deben tener presente que su tarea sólo cobra total validez cuando es interrelacionada con los objetivos del Gobierno en el Organo Coordinador, para estructurar un análisis politico-estratégico de apoyo a la decisión gubernamental.
La especialización de este organo supone la logica separación "entre aquellos cuya tarea es ofrecer información objetiva, y aquellos que tienen a su cargo el diseno de la política" (BOREN, 1993). Este punto es crucial en la conformación de un sistema de control politico que incluya el que realiza el propio gobierno como el que corresponde al Congreso.
Es necesario advertir, por la frecuencia en que se piensa en ello, que si bien el hecho de mantener separados a los "informantes" de los "diseñadores", exige contar con adecuados sistemás de comunicación por la necesidad de interacción que requieren, ello no significa -- y es la tendencia -- dejar bajo el dominio y control total de los que diseñan polítical a los que efectuan la recopilación y el análisis de inteligencia. El hacerlo de esta forma, constituye una tentación grande para la inteligencia de "servir" o "vender" las polítical antes que a informer sobre ellas. Por cierto, esto pervierte peligrosamente la idea original del sistema.
La especialización, por tanto, debe darse en el nivel del recurso humano que conforma este organo coordinador (Sistema Nacional de Inteligencia), el cual debe estar dotado de economistas, administradores de empresas, academicos, sociologos, cientistas politicos, militares. En sintesis, la idea es que deben participar tanto especialistas como generalistas de los diversos campos del saber.
El objetivo es contar con una capacidad analitica del mejor nivel, que este separada de aquellos que diseñan políticas en el nivel gubernamental, pero cuya finalidad sea entregar información para obtener mejores disenos de políticas. La inteligencia, asi concebida, es un trabajo interdisciplinario que, mediante un adecuado tratamiento de la información, tanto de fuentes abiertas como cerradas, sintetiza analiticamente para apoyar el proceso de toma de decisiones y diseno de políticas en el Estado moderno.
Es un hecho que la especialización representa un tipo de control, de caracter subjetivo, por parte del gobierno. No obstante, es necesario implementar formás de control politico eficientes y consistentes de parte del Estado democrático, el cual debe provenir del Congreso Nacional, por medio de Comisiones Especiales, tanto en el Senado como en la Camara de Diputados.
Ello nos lleva a plantear una cuestión importante para todo Sistema de Inteligencia, como lo es el requisito del "Secreto de Estado", referido a todos aquellos asuntos o documentos que comprometen una posición oficial del Gobierno respecto a situaciones que se encuentran en etapa de decisión, o cuyo conocimiento público masivo puede significar un grave dano a la seguridad del Estado-Nación. Este secreto debe ser acatado por todos los miembros de la sociedad y, en particular, por los miembros del Gobierno, Parlamento y demás actores politicos.
Este aspecto no significa interferir o transgredir norma alguna acerca de la libertad de expresión o del derecho a estar informado, sino que, por el contrario, su fin es asegurar la estabilidad institucional que todo regimen democrático requiere. Por ello, el Secreto de Estado supone, por una parte, una legislación que asegure la transparancia y condiciones por la cual se recurre al Secreto y, por otra, la existencia de un proceso de toma de decisiones que deslinde con claridad los niveles de responsabilidad y coordinación. Es imprescindible, además, establecer el nivel de sanciones contra quienes resulten responsables en la comisión de delitos, como producto de la vulneración del secreto o faltas al debido sigilo.

V. EL SISTEMA DE INTELIGENCIA COMO POLITICA DE ESTADO
La existencia de un Sistema de Inteligencia Nacional, cuya misión principal es asesorar al Jefe de Estado en el proceso de toma de decisiones politico-estratégico , conforme a una estructura definida en varios niveles de inteligencia y con acciones en diferentes campos de acción, precisa no sólo de la concepción sistemica de organización sino que, y lo más importante, de su sujeción a orientaciones claras y transparantes provenientes de la organización normativa del Estado.
A su vez, consideramos que un Sistema de Inteligencia se encuentra indisolublemente unido a una política de Estado que compromete a los poderes públicos y a todas las instituciones del Estado en un esfuerzo integrador con las diversas instituciones que pueden cooperar a sus fines. A partir de las caracteristicas reseñadas, ello no podria ser de otra manera.
La legislación comparada nos muestra que en todos los casos, el Sistema de Inteligencia y sus organismos dependientes, tienen su origen en la preservación del Estado y en el Regimen Politico aceptado por la Sociedad legitimado por el sistema democrático. En consecuencia, un Sistema Nacional de Inteligencia que no sea asumido dentro de la integralidad de los objetivos del Estado, tiene el riesgo evidente de convertirse en un ente autonomo y poderoso que, lejos de cooperar a la consecución de los objetivos del Estado, privilegiara la obtención de sus propios fines.
Por otra parte, no debemos olvidar que la mayor preocupación al disponer de un Sistema de Inteligencia Nacional es su control y regulación. Esta finalidad es posible alcanzarla a cabalidad, si su estructura y fines responden al diseno de una política de Estado, la cual representa la forma en que este articula sus recursos para el logro de sus Objetivos Nacionales.
La sola existencia de una política de Estado define las bases y el tipo de Organización de un Sistema Nacional de Inteligencia. Esta organización implica, ademas, definiciones respecto a: dirección, asesoria, ejecución y control; como igualmente los niveles estructurales y funcionales en que desarrollara su labor. Del mismo modo, la definición de la estructura de un Sistema Nacional de Inteligencia, supone la capacidad de un uso racional de los recursos destinados al cumplimiento de sus fines especificos, lo que no puede pensarse sin la existencia de una política de Estado sobre el particular.
Lo anterior resulta fundamental para que: exista una real coordinación entre medios y fines; para que no se haga un uso politico-partidista del sistema; para lograr un compromiso de todos los actores involucrados, en la obtención de los Objetivos Nacionales; para asegurar un principio de transparencia en su estructuración y fines; para asegurar el respeto de los derechos de las personas; para definir responsabilidades; y, finalmente, para dotar al regimen democrático de una herramienta integradora eficiente en la preservación de la institucionalidad y estabilidad política del Estado.
Esta política es la que permite, en consecuencia, fijar el ámbito de acción especifico de cada actor del Sistema y de cada subsistema, vinculandolos a la obtención de los Objetivos Nacionales del país (HOLZMANN, 1992). El resultado de tener una política de Estado sobre el particular, se expresa en la generación, por parte del Gobierno, de contar con una capacidad de procurar un flujo adecuado y oportuno de informaciones, el cual surge desde los más diversos niveles del Estado, obtenido de una coordinación armonica, flexible e integral con la organización del mismo.

VI. PRINCIPIOS ORGÁNICOS DE UN SISTEMA DE INTELIGENCIA NACIONAL
Como se ha señalado, un Sistema de Inteligencia Nacional requiere poseer algunas caracteristicas referidas a dinamismo, flexibilidad y armonia respecto de la estructura general del Estado. Su finalidad es evitar desajustes, superposiciones, duplicidades o vacios que repercutiran negativamente en el funcionamiento global del Sistema. Estas caracteristicas son:5
1. Integralidad
Por definicion, la Inteligencia Nacional es global e integral, abarcando por ello todas las actividades nacionales. Es decir, debe materializarse respecto de todas las actividades nacionales y, dentro de estas, en sus diferentes niveles.
2. Permanencia
La permanencia del Sistema resulta fundamental, tanto en su existencia como en su funcionamiento, independiente de las amenazas o conflictos latentes, potenciales o evidentes. En este mentido, la Inteligencia, en su concepción actual, se fundamenta en la dinamica de la interdependencia y la resolución de los conflictos asociados, antes que en determinadas hipotesis o conflictos6 de caracter belico. Al respecto, debe tenerse presente que lo señalado no significa que sea estatica sino, por el contrario, eminentemente flexible y dinamica, con capacidad de cambio, adecuacion, refuerzo o cese, cada vez que determinadas situaciones especificas lo exijan.
3. Unidad de concepción y direccion
La concepción y dirección global de la labor del Sistema debe ser centralizada en una sola autoridad, con el especifico fin de proveer una visión de conjunto, proyectable de acuerdo a los objetivos definidos para el sistema. Esta autoridad debe ser colegiada y estar ubicada en el más alto nivel de conducción del Estado. Sera requisito, ademas, que integre a los diferentes actores politico-institucionales.7
4. Descentralización en la Ejecución
Mediante este principio se busca optimizer el uso de los recursos disponibles para producir la Inteligencia requerida. Es importante para lograr mejores resultados, dada la complejidad y alta especialización de sus actividades. Una descentralizacion eficiente exige que el organo coordinador tenga claro que y para que de la información que requiere. A su vez, los organismos operativos, tanto civiles como militares, deben tener definida en forma precise su mision. Un organismo operativo de inteligencia, no puede autodefinirse su mision, porque su accionar podria ser contraproducente, perjudicial o, simplemente, interferir en las acciones de otros organismos o, bien, ser negativo para un objetivo nacional determinado.
5. Dinámica y Flexible
La estructura organica del Sistema, como se ha señalado, debe adaptarse completamente a la estructura del Estado y a su vez debe tener la capacidad y posibilidad de adecuarse a los cambios temporales en los tipos de amenazas o requerimientos (internos o externos) que se susciten en la realidad. Esto es valido en la medida que uno de los mayores problemás que puede sufrir a un Sisstema de esta naturaleza es la propensión a la rigidez.8
De la exposición de estos principios como también de la relación entre un Sistema de Inteligencia y el Estado Democrático, surge inevitablemente la pregunta sobre su finalidad especifica.
La finalidad de un Sistema de Inteligencia Nacional se puede establecer a partir del hecho que su existencia busca posibilitar la coordinación racional de todos y cada uno de los elementos, actores y organizaciones especializados o no en la función de inteligencia. Para ello será menester que la Conduccion Politico-Estrategica del Estado pueda identificar claramente sus necesidades, de manera que facilite la obtención de informacion, el tipo de asesoria y apoyos que requiera.
Por definición y atendidas las caracteristicas de cualquier sistema de inteligencia, este debera ser capez de coordinar cualquier otro sisstema u organismo que se pueda crear, y cuyo objetivo sea satisfacer necesidades de análisis de inteligencia de otros niveles de la conducción politico-estrategica, perteneciente a un campo de acción o area especifica. Esta cualidad es vital al considerar las caracteristicas de organización que debe tener el Sistema para apoyar, de la forma mas optima posible, el proceso de toma de decisiones del Conductor Politico-Estratégico .
Dentro de este concepto, y en una aproximación generica, los objetivos de Sistema de Inteligencia Nacional, serian:
a. Proveer de información procesada de manera oportuna y util a las autoridades responsables de la conducción integral del Estado.
b. Aportar los antecedentes pertinentes para la elaboración de la documentación necesaria que debe considerarse para mantener actualizados tanto los objetivos como las formás de acción de la Planificación Nacional, que recoge todos aquellos aspectos relativos a la Seguridad y Desarrollo Nacionales.
c. Intercambiar información con todas las Instituciones estatales y otras entidades que la Conducción política-Estrategica determine y/o la Seguridad del Estado-Nación aconseje.
d. Proveer de la Inteligencia necesaria que requieran los diferentes niveles de la estructura estatal en material vinculadas al Desarrollo Nacional.
e. Proveer de la Inteligencia necesaria para la adecuada conducción y coordinación de los organismos encargados de velar por la seguridad interior y exterior del país.
f. Dirigir y ejecutar las actividades de Inteligencia que coadyuven a la obtención de los Objetivos Nacionales del país, conforme a los procedimientos que la política de Estado que sobre el particular se haya dictado.
En consecuencia, a nuestro entender y apoyados en la legislación comparada, la finalidad o misión de un Sistema de Inteligencia Nacional, en un Estado Democrático, será éxitosa si contiene determinadas caracteristicas estructurales y funcionales, de entre las que destacan:

Características Estructurales

1. La trascendencia o importancia de la función de inteligencia se ubica en el más alto nivel de la Conducción del Estado.
2. La centralización de la Dirección del Esfuerzo de Busqueda se relaciona con los Objetivos Nacionales, los Intereses Nacionales y la dirección responsable del Conductor Politico-Estratégico .
3. La necesaria coordinación de los diferentes componentes, niveles y organismos, del Sistema de Inteligencia Nacional.
4. Le existencia de un control politico y administrativo originado en la definición clara y transparante de fines y objetivos, que se expresa tanto en el marco legal, como en la capacidad de los poderes del Estado para participar en esta labor, donde se encuentran igualmente integrados.
5. La fortaleza del Sistema se sustente en un equilibrio entre su nivel de Organización, su Capacidad de Producción y su Direccion.

Características Funcionales

1. Su misión es asesorar a la Conducción política del Estado representada por el Presidente de la Republica o Primer Ministro.
2. En el Sistema se integran los organismos civiles y militares existentes sin que signifique desnaturalizar sus funciones especificas, sino que el lograr una plena coordinación en la obtención del objetivo del sisterna.
3. Las Fuerzas Armadas participan activamente no sólo por medio de sus organismos de Inteligencia, sino que en la administración del Sistema en al más alto nivel, en su calidad de instituciones estatales, dependientes del Jefe de Estado.
4. La política de Estado respecto a un Sistema Nacional de Inteligencia, coordina las polítical especificas referidas a la seguridad interior y exterior, delimitando areas de influencia y responsabilidad.
5. La política de Estado permite la implementación de una Planificación de Inteligencia9, que define los objetivos operacionales en los esfuerzas de búsqueda, en un periodo determinado de tiempo, a la vez que permite un mejor control de la actividad.
6. La responsabilidad política de la Inteligencia no se encuentra en un miembro del Gabinete ni de las Fuerzas Armadas sino que en un funcionario nombrado especialmente, quien depende de un organo colegiado o Consejo que reune representantes de todos los poderes y que es presidido por el Jefe de Estado, lo que delimita la responsabilidad especificamente.
7. La Dirección del Esfuerzo de Búsqueda proviene del Conductor Politico-Estratégico .
Notas
2 Ver ibidem, p. 87-88
3 Hasta la Segunda Guerra Mundial, los Servicios de Inteligencia tenian un rol fundamental sólo en caso de conflicto belico. Sera en Estados Unidos, durante los años 1941 a 1945, en que el General Donovan desarrolla el concepto de Inteligencia Total, que permite establecer los principios del "Acta de Seguridad Nacional de 1947" que crea formalmente la CIA, la cual se constituye en un modelo para el occidente industrializado.
4 La seguridad nacional debe ser definida por el poder politico, considerando a los diferentes actores que concurren a ella. No obstante, esa definición es imposible asumirla si los actores politicos en general, y el gobierno en particular, no tiene claro la seguridad que requiere para el Estado moderno.Aqui surge que un buen nivel de relaciones civil-militar, pasa a ser un requisito imprescindible para asegurar la democracia, el regimen y el estado, y consecuentemente el desarrollo del país.
5 Este aspecto lo desarrollamos en nuestro articulo "Hacia un Sistema de Inteligencia Nacional", Revista Sociedad y Fuerzas Armadas, No. 5-6, Diciembre de 1992. Reproducimos y ampliamos parte de su contenido, por considerar que es aspecto importante a tener presente cuando hablamos sobre una política de Estado y la estructuración de un Sistema Nacional de Inteligencia.
6 No se puede asimilar al concepto de Inteligencia Nacional la nocion de guerra o conflicto belico en forma exclusiva. Ello seria un reduccionismo inaceptable en la actualidad. Al efecto, cada dia mas se acepta que la Inteligencia es permanente no sólo por la necesidad de prevenir un enfrentamiento armado, sino que por la necesidad de generar una capacidad de acción del país en orden a aprovechar las oportunidades y lograr optimizar sus capacidades de negociacion.
7 Al respecto consideramos que, al menos, deben estar representados: el gobierno (quien dirige), el Senado y las Fuerzas Armadas y de Orden.
8 No puede ni debe confundirse rigidez con mayor probabilidad de control de un Sistema Nacional de Inteligencia.
9 En alqunos países esta Planificación recibe el nombre de Plan de Informaciones o Plan de Inteligencia, y es la que se somete a aprobación en los diferentes niveles politicos del Estado, especialmente al Congreso. Esta Planificación es fundamental para evitar que los Organismos dependientes, civiles o militares, se autodefinan su misión general y la dirección del esfuerzo de búsqueda.

ANÁLISIS DE LA ACTUAL SITUACIÓN DE INTELIGENCIA EN CHILE
Con los antecedentes desarrollados, estamos en condiciones de realizar un análisis preliminar sobre la actual situación que se aprecia en Chile, en lo que a Inteligencia se refiere.
La primera afirmación que es dable hacer, se refiere a que nuestro país no cuenta con un Sistema de Inteligencia Nacional. Al efecto, sólo posee Organismos de Inteligencia, radicados en las Fuerzas Armadas y una Oficina de Información dependiente del Ministerio del Interior.
A partir de lo señalado, es posible establecer algunas caracteristicas distintivas que ayudaran a orientar el presente estudio.
El Estado Chileno se aproxima a la Inteligencia a traves de una distinción basica de tipo territorial. Es decir, los organismos se encuentran divididos en: aquellos preocupados de la seguridad interna y, otros preocupados de la seguridad externa, donde la coordinación se define como necesaria, pero no como una condición que sirva a niveles superiores de la Conducción política-Estrategica. Por tanto, se desprende que los objetivos supuestamente asignados a los organismos de inteligencia se refieren especificamente a un concepto de seguridad, limitado por la territorialidad de su accionar.
En lo externo, los organismos responsables de velar por la seguridad exterior son los correspondientes a las Instituciones dependientes del Ministerio de Defensa Nacional. La inteligencia producida por estos organismos se canalize a través de la Dirección de Inteligencia de la Defensa Nacional (DIDENA), la cual entrega esa información al Estado Mayor de la Defensa Nacional (EMDN).
La DIDENA no posee medios propios de búsqueda de información, siendo, por tanto, un organismo de análisis y sintesis de antecedentes que le proveen diversos medios. A su vez, y sobre la base de los antecedentes que centralize, la DIDENA es un organismo de planificación, asesoria, coordinación y difusión.
En lo interno, los organismos responsables de velar por la seguridad interior son los correspondientes a las Instituciones Policiales, es decir, Carabineros e Investigaciones. La inteligencia producida se canalize a las propias instituciones, para efectos de retroalimentación operativa, y al Gobierno, a través de la Dirección de Seguridad Publica e Informaciones, la cual utilize esos antecedentes para proponer al Gobierno: políticas, medidas y acciones especificas, "en lo relativo a las conductas terroristas y aquellas que puedan constituir delitos que afecten el orden público o la seguridad publica interior. Para cumplir este objetivo, dispondra, ademas, de las informaciones que le proporcionaran las Fuerzas de Orden y Seguridad Publica" ( Art. 2, Ley No 19.212 del 30 de abril de 1993).
Es util para establecer lo siguiente:
1. Existe una clara separación, en el rol de inteligencia, entre los campos de acción de Defensa (externa) e Interno. El primero, es responsabilidad exclusiva de las Fuerzas Armadas, mientras que el segundo corresponde a las Fuerzas de Orden y Seguridad.
2. Es posible identificar un Sistema de Inteligencia de la Defensa Nacional y un Sistema de Inteligencia de Seguridad Interior. La relación entre ambos es de coordinación, y sin obligación de cooperación en forma explicita.
3. Los destinatarios del producto de inteligencia son, en primer lugar, las propias instituciones; en segundo lugar, los Ministerios correspondientes; y, en tercer lugar, los respectivos Ministros de Estado, quienes poseen la vinculación directa con el Presidente de la Republica.
4. No existe un Sistema de Inteligencia Nacional que coordine, conduzca y dirija los sistemás señalados. Eso significa que el Presidente no tiene acceso directo a otro tipo de inteligencia que no sea la especifica de ambos campos de acción y que le hagan llegar los propios Ministros, como tampoco tiene incidencia directa en otras material relacionadas que le cooperen a tomar decisiones.
5. La Inteligencia que se obtiene sirve los objetivos especificos de cada Institución y Ministerio, y la producción de inteligencia no contempla apreciaciones de indole politico-estratégico global.
6. Derivado de lo anterior, es posible señalar que cada organismo tiene un alto rango de autonomia funcional, que no se proyecta en una asesoria al más alto nivel del Estado.
7. Existe un vacio estructural importante entre el Presidente de la Republica y los sistemás de Inteligencia, lo que produce importantes inconvenientes en su quehacer y cuya principal desventaja es que el Gobierno sólo actua como receptor de la información. Esta función es de caracter limitado al abocarse solamente a dos aspectos de la seguridad del Estado.
La inexistencia de un Sistema Nacional de Inteligencia no es obstaculo para el proceso de desarrollo del país, sino que, más bien, constituye una carencia que afecta y disminuye la probabilidad de éxito para aprovechar oportunidades o generar situaciones favorables, que ayuden a mantener una velocidad y/o aceleración de dicho proceso.
En la actualidad, el Gobierno reemplaza esta capacidad de análisis Politico-Estratégico , mediante la incorporación de asesores politicos con capacitación profesional de alto nivel, en combinación con funcionarios de gran experiencia. De ese modo, se piensa que no se requeriria organizar un Sistema de Inteligencia, pues la gestión gubernamental se basa en la capacidad de producción de esas personas.
El problema que reviste dicha forma de aproximarse al rol moderno de los gobiernos, en la conducción y administración de los recursos del Estado, es variado: en primer lugar, la toma de decisiones se realiza con información incompleta; en segundo lugar, la capacidad de análisis esta dada por percepciones diferentes de la realidad, combinadas con modelos o teorias de distintas disciplines; en tercer lugar, el objetivo primario se orienta a satisfacer una necesidad inmediata relacionada, a lo mas, con el cumplimiento de un Programa de Gobierno, pero que puede no corresponder al servicio de los Objetivos Nacionales; en quinto lugar, la selección de información, junto con ser selectiva, no es facil de comprobar ni realimentar.
En este sentido, paraciera existir la convicción -- en diversos países latinoamericaños -- de que por definición, la democracia legitima como propios los objetivos del Estado, mediante aquellos correspondientes al Proyocto de Gobierno. Esta visión, coopera en la creación de conflictos politicos artificiales al interior de los países, siendo los más frecuentes aquellos que se producen por ejemplo, con las Fuerzas Armadas y los Empresarios.
Lo anterior, no significa poner en duda la autoridad gubernamental, como tampoco indicar la existencia de falta de preocupación por el futuro del país, ni nada semejante. Muy por el contrario, lo que queremos expresar es la necesidad de que el Conductor Politico-Estratégico disponga de información completa y oportuna sobre los más diversos asuntos y que, para ello, pueda contar con organismos especializados que, sumados a sus propios grupos asesores (staffs) potencien de manera eficiente su capacidad de gestion.
Por otra parte, debemos consignar que las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad Publica no cuestionan (ni estan en posicion de hacerlo) la dependencia jerarquica respecto al Jefe de Estado. Aun mas, se entiende que una de sus misiones más importantes se encuentra en la asesoria politico-estrategica.10 (HOLZMANN, 1993)
Un ejemplo reciente se encuentra en el contenido de la conferencia dictada por el Comandante en Jefe del Ejercito el 19 de agosto de 1993. En ella se refiere, entre otros aspectos a "la idea de modernización institucional para generar un Ejercito altamente eficiente y disuasivo...", la que "...debera considerar, como un aspecto muy importante, las relaciones del Ejercito respecto a la sociedad en la cual esta inserto y a la cual sirve" (PINOCHET, 1993).
En la misma conferencia, el Comandante en Jefe expresa que el cumplimiento de sus funciones constitucionales supone, de parte del Ejercito, "su asesoria en la toma de decisiones" del Gobierno. Ejemplifica esta colaboración en las areas de política de Defensa, política Exterior, Fronteras y Limites, Bienes Nacionales y la asesoria permanente a las Comisiones de Defensa del Congreso Nacional.11
En general, el Presidente de la Republica esta sometido a un proceso de toma de decisiones permanente, en el cual es asistido por su Gabinete y asesores especificos, que comparten un mismo proyecto y un mismo ideal. Al efecto, cada decisión puede considerar alguno o todos de los siguientes aspectos: política nacional, política internacional, economia, lo social, la seguridad interna y externa, y cientos de otros elementos especificos.
El privarse de un Sistema de Inteligencia Nacional, que proporcione información lo más complete posible y, ademas, complementaria a los objetivos de gobierno, significa que las decisiones NO tienen permanencia en el tiempo y quedan entregadas a la voluntad política del Mandatario que le suceda, lo que a su vez aisle a otros componentes del Estado, cuya participación es importante y relevante.
En consecuencia, y habida consideración de lo señalado, se evidencia la ausencia de una Dirección Centralizada y Global de la Estructura de Inteligencia existente, capaz de rnaterializar de modo calificado la coordinación e integración de los elementos componentes. A su vez, esta estructura orienta su capacidad considerando el (ya mencionado) aspecto territorial y los objetivos que cada componente tiene dentro de su propio sistema.
Por otra parte, si consideramos el texto de la Constitución política de la Republica (Cap. XI, articulos 95 y 96), el organo capacitado para coordinar un Sistema de Inteligencia es, por logica, el Consejo de Seguridad Nacional. Por consecuencia, debiera ser quien coordinara la actual estructura, en el supuesto, de que su objetivo fuese producir inteligencia politico-estrategica. Dicha posibilidad se fundamenta ademas, en el hecho que el Consejo de Seguridad Nacional es un organismo asesor del Presidente de la Republica, en materias de seguridad nacional. En otras palabras, es el responsable de la asesoria integral sobre seguridad para el Estado.
En la practica ello no se produce, principalmente, por las siguientes razones: el Consejo se reune a solicitud del Presidente o, de al menos dos de sus miembros; no posee periodicidad establecida de reunión y, por tanto, no cumple con el requisito de dirigir el esfuerzo de búsqueda de la estructura de inteligencia, ya que para ello requeriria funcionar en forma permanente. Esta circunstancia es importante, pues significa que en el texto de la Carta Fundamental se define un organismo especifico para cumplir la función de recolección de información y la asesoria al Presidente de la Republica. En este sentido -- y para los efectos que nos interesa -- no es relevante la composición del Consejo, en la medida que se mantengan sus funciones y se integre a los representantes de los principales poderes del Estado.
Es nuestro paracer que esta seria la instancia operacionalmente adecuada y juridicamente atinente, para implementer un Sistema de Inteligencia Nacional serio y eficiente.
En otro orden de cons ideraciones, debemos tener presente algunos elementos de indole politico, existentes en la realidad nacional, los cuales planteamos en un trabajo anterior (HOLZMANN, 1992).
Los actores politicos, más alla de consideraciones doctrinarias, políticas o ideologicas, tienden a confundir el concepto de inteligencia, por razones que van desde la ignorancia hasta el oportunismo politico, con espionaje y represión, cuestiones que no dicen relación con el contenido del concepto. Del mismo modo, la confusión de esos actores en torno a los conceptos de Inteligencia y Seguridad Interior les impide tener una aproximación al tema de manera objetiva, lo que deja al descubierto una falta de capacidad para administrar algunas crisis, como se demostro, especialmente, en los denominados "casos de espionaje", sucedidos en 1991 y 1992.
Es en estos casos donde surge, en plenitud, lo certero de las consideraciones antes desarrolladas. En otras palabras, pretender hacer inteligencia sólo con las componentes de Seguridad Interior (análisis politico de gobierno), sin una efectiva coordinación con el resto de la estructura, es un error que deja una clara percepción de la inexistencia de Organización y Dirección globales.
El informe entregado por la "Comisión Espionaje" de la Camara de Diputados (enero 1993) es clarificador en ese sentido. Alli se plantea, sin ambigüedad, la necesidad de estructurar un Sistema Nacional de Inteligencia. O, al menos, la idea de que se requiere una Organización, una Coordinación y, por cierto, dotada de instancias de Control. Por tanto, podemos afirmar de manera fundada que, en la actualidad, Chile no posee un Sistema Nacional de Inteligencia. sólo dispone de una parte del sistema, expresada en la inteligencia policial y en los sistemás de información, de indole política, del Gobierno, lo que se agrega ademas, al sistema de inteligencia de las Fuerzas Armadas.
Por otra parte, el Gobierno y los actores politicos no demuestran tener claridad respecto a la utilidad de la Inteligencia como base de apoyo al proceso de toma de decisiones, manejo de crisis y gestión política, prefiriendo análisis politicos de información, no procesada ni comprobada.
Por lo anterior, algunas personas en el nivel de Gobierno y de los Partidos Politicos en general, suelen expresar una concepción reduccionista y prejuiciada de la función de Inteligencia, al confundirla con la Seguridad Interior, que resulta ser una parte del Sistema, pero no el Sistema completo. Coopera a ello, como ya señalamos, la inexistencia de una política de Estado sobre Inteligencia y Seguridad, lo que deja al Gobierno desconectado de las estructuras existentes.
En consecuencia, los campos de acción interno, externo y economico carecen de información procesada para una mejor formulación de polítical, planes y programas. Ello quiere decir, por ejemplo, que el sector empresarial no tiene posibilidad de acceso a un apoyo estatal realista en la concreción de sus objetivos economicos y empresariales (v.gr. apertura, consolidación o ampliación de mercados en diferentes continentes), que no sea la buena voluntad expresada a través de acuerdos bi o multilaterales firmados a nombre del Estado. Por su parte, el denominado "campo belico" es asumido, como es logico, por las Fuerzas Armadas, pero con una perspectiva desconectada de los demás organismos. Ello impide, como es obvio, la prevención de situaciones que puedan afectar el normal desenvolvimiento de las actividades nacionales e internacionales y la mantención de la institucionalidad política establecida.
Es curioso constatar que el Ministerio Secretaria General de la Presidencia, como asimismo el Ministerio de Planificación Nacional, no tengan relación alguna con los Servicios de Inteligencia, atendida la relevancia de ambos en el proceso de toma de decisiones a mediano y largo plazo.
De la forma en que funcionan las instancias parciales del sistema, en la actualidad, se puede decir que es natural la superposición de esfuerzas o interferencias en el accionar de sus organismos, como también la existencia de recelos y desconfianzas. Todo ello significa, que hay una perdida de información importante por no contar con un organo que utilice en el plano estratégico esos antecedentes y, a su vez, por no existir claridad respecto a los Objetivos a los cuales se debe tender.
Resulta obvio señalar que ningun Ministerio posee un Sistema de Informaciones -- de tipo tecnico -- que le ayude a discriminar los antecedentes que recibe o recolecta en el area especifica de su quehacer y que diga relación con la seguridad (en su acepción amplia) y/o desarrollo del mismo. Esto implica, que el Conductor Politico-Estratégico no tiene acceso a información necesaria y suficiente para tomar decisiones, limitandose solamente a la evaluación de los efectos causados ante la adopción de determinadas acciones o decisiones. Es lo que se conoce como principio de reacción. (p.e. Caso Honecker, caso de demandas indigenes en el sur, caso huelgas de la Salud, Carbon, Profesores, caso Laguna del Desierto, caso de limitación de exportaciones por parte de países de la Comunidad Economica Europea, etc ).
En el plano etico es evidente que un Sistema Nacional de Inteligencia no puede ni debe tener connotación partidista alguna. Actualmente, y en lo relativo a la Dirección de Seguridad Publica e Informaciones, esta condición es dificil considerarla superada.
Tambien es evidente que al Congreso Nacional corresponde un papel de señalada importancia en el Sistema de Inteligencia Nacional, como es la fiscalización del mismo. Esta fiscalización requiere la presencia de personal civil capacitado que asesore adecuadamente a los miembros en los procedimientos de evaluación y en el ejercicio de medidas de control susceptibles de realizar.
Para ello, el Congreso debiera contar con sendos Subcomites de Inteligencia y Seguridad, radicados en ambas Camaras, correspondiendoles la aprobación anual de la Planificación de Inteligencia y Seguridad propuestas por el Consejo de Seguridad Nacional, mediante el ejercicio de sesiones secretas. En la actualidad, la posibilidad de control es minima, al no existir un Sistema Nacional y, por tanto, desconocerse la dirección del esfuerzo de búsqueda y los niveles de cooperación para el servicio de la conducción politico-estrategica. En gran parte, ello se debe a la consideración solamente territorial de la inteligencia, ya descrita.
Por otra parte, el Congreso dificilmente podra fiscalizar si no existe una política de Inteligencia y Seguridad la cual, originada en el Conductor Politico del país, cuente con la aceptación de los poderes del Estado. Si ello no fuese asi, la fiscalización tendra, como ya ha sucedido, ribetes de juicio politico, lo que desnaturaliza la esencia del Sistema, con las previsibles consecuencias para el gobierno temporal y consiguiente dano para el país en terminos de Seguridad y Desarrollo.
Lo anterior, supone la necesidad de dictar, modificar y/o implementar una base legal solida que sea consecuente con la política de Inteligencia y Seguridad que tenga el país, donde se definira el rol del Congreso y de los demás poderes en la participación y fiscalización, asi como los limites de responsabilidad de los fiscalizadores respecto de asuntos de este nivel de sensibilidad.
En la actualidad, como ha quedado demostrado, las condiciones de la actual estructura de Inteligencia no resisten, ni la participación ni fiscalización del Congreso ni tampoco del Poder Judicial. Este aspecto es relevante, si se asume el hecho de que toda la estructura de Inteligencia de Chile descansa en organismos de formación militar, toda vez que ha sido este estamento, por sus caracteristicas, el que ha cultivado ese quehacer. En otras palabras, Chile no dispone de personal civil de alto nivel asignado a labores de inteligencia politico-estrategica, lo que significa que los organismos castrenses y policiales, gocen de una importante autonomia, que por tanto es fiscalizada por su propio sistema de control y normás juridical.
En consecuencia, se hace imprescindible la formación de personal civil, de caracter suprapartidista para desempenar con propiedad funciones de esta naturaleza, que sea capaz de interactuar con personeros de Gobierno, en la búsqueda de las mejores alternativas para el desarrollo del país. Ello permitirla obtener condiciones de profesionalismo y PERMANENCIA, junto con generar las condiciones de integralidad que un Sistema de Inteligencia requiere.
Notas
10 A riesgo de ser majadero, debemos insistir en la necesidad de que sea el Gobierno quien defina las misiones de las Fuerzas Armadas. Esta responsabilidad debe articularse mediante un proceso que identifique los rangos de libertad y autonomia funcional de las mismás y se capacite a los niveles politicos correspondientes en ese sentido. Por ultimo, señalemos que va contra la esencia del Estado Democrático el hecho de que las Fuerzas Armadas se autodefinan sus misiones porque el Poder Politico carece de capacidad para hacerlo.
11 Es interesante tener presente que estas proposiciones son hechas por el Ejercito de Chile, a través de su Comandante en Jefe, y no son el resultado de una petición del Gobierno o, bien, resultado de orientaciones precisas del poder politico hacia las Fuerzas Armadas respecto a su rol en el Estado Democrático.

PROPOSICIÓN DE UN SISTEMA NACIONAL DE INTELIGENCIA
En este acapite se ampliara la propuesta realizada en un trabajo anterior (HOLZMANN, 1992), por considerar de alto interes y vocación academica el hecho de contribuir con una aproximación concreta respecto a lo desarrollado haste ahora. En efecto, pensamos que la urgencia de contar con un Sistema de Inteligencia -- o, al menos, tender a su conformación -- amerita la realización de este esfuerzo de estudio.
Esta proposición plantea la estructuración de un Sistema Integrado de Inteligencia a nivel nacional, constituido por: Una Secretaria Nacional de Informaciones (SNI), un Consejo Nacional de Informaciones, y los Subsistemás de Inteligencia, destinados a constituir y sustentar el Sistema Nacional.
El objetivo general del Sistema propuesto es evaluar y generar las mejores condiciones necesarias para el desarrollo del país, aportando a la Seguridad del Estado, la Seguridad del Gobierno, la vigencia del regimen democrático y la estabilidad institucional.
Consideramos que su dependencia, como lo adelantamos en paginas anteriores, debe corresponder al Consejo de Seguridad Nacional, por reunir la representación de las instituciones y poderes centrales del Estado, y como una forma de asegurar la transparancia, pluralidad y objetividad de su quehacer. No obstante ello, la dependencia jerarquica de la Secretaria Nacional de Informaciones ser a del Presidente de la Republica, en su calidad de Conductor Politico del Estado.
La Secretaria Nacional de Inteligencia (SNI) será el organismo de trabajo, de caracter permanente, del Consejo de Seguridad Nacional (CONSENA) -- en este caso hacemos abstracción de su composición, atendiendo solamente a su nivel politico-estratégico --; correspondera al más alto Organismo asesor de la Conducción política del Estado en material de Inteligencia, constituyendose en el elemento de Dirección del Sistema de Inteligencia Nacional.
Para el cumplimiento de su cometido, tendra caracter de Secretaria de Estado, situación que, junto con otorgarle el status necesario, facilitara la coordinación e integración del Sistema, subsistemas, Organizaciones de Asesorla o de Ejecución del Estado.
Su estructura y metodos de trabajo deben permitir la producción de inteligencia tanto estrategica como especifica que sirva integralmente las necesidades globales, regionales y/o sectoriales del país.
Siendo el SNI un organo interdisciplinario, -- en cuanto reune y procesa informaci6n proveniente de los diversos sectores --, no debera constituir una instancia superior de los demas elementos componentes del Sistema, debiendo corresponder -- en lo funcional --, a un organo orientador, coordinador y normativo de las actividades de cada uno de ellos, de tal modo que asegure el flujo permanente y continuo de la información que es requerida, como también sugerir los medios que integradamente puedan dar -- en su forma más segura y eficiente --, satisfacción a las situaciones coyunturales que se sucedan, evitando con ello la duplicidad de esfuerzos.
Los objetivos de la SNI serían:
1. Asesorar al Presidente de la Republica en material de Inteligencia que digan relación con el proceso de toma de decisiones inherentes a la Conducción política del Estado en las diferentes areas que requiera, por ejemplo, política, economica, social, militar, internacional u otras.
2. Asesorar al CONSENA en materias de inteligencla que digan relación con la Seguridad Nacional, entendida en su caracter de condición necesaria para llevar adelante el proceso de Desarrollo Nacional.
3. Organizar, planificar y coordinar las actividades del Sistema de Inteligencia Nacional, de modo que se asegure la reunión, procesamiento y provisión de Inteligencia, que requiere el Supremo Gobierno para la formulación de políticas, Estrategias, Planes, Programas, etc. en los procesos de adopción de las medidas necesarias para el reaguardo de la Estabilidad Institucional, la Seguridad del Estado y el Desarrollo del país.
Para tales fines debera existir un Secretario Nacional de Informaciones, cuya principal responsabilidad estara definida como el deber de asegurar el cumplimiento de los objetivos del organismo que dirige.
Su nombramiento será a proposición del Presidente de la Republica, con acuerdo del CONSENA, y ratificado por el Congreso Nacional, previo informe de la Subcomisión de Inteligencia del Senado.
La principal responsabilidad del Secretario Nacional de Informaciones será dar cumplimiento a la misión del organismo a su cargo, correspondiéndole, entre otras tareas:
a. Mantener personalmente informado al Presidente de la República y Consejo de Seguridad Nacional, en forma permanente y oportuna, respecto del acontecer nacional y, en particular, de aquellas materias que son necesarias para la conducción integral del Estado.
b. Proponer la Planificación de Inteligencia que orientara las actividades y operaciones de la Secretaria. Esta Planificación debe ser sancionada por el Presidente, en consulta con el CONSENA y las comisiones o comites pertinentes del Congreso Nacional.
c. Dirigir la producción de inteligencia nacional, coordinando la actividad de los medios que integran el Sistema de Inteligencia.
d. Proponer las normás legales y reglamentarias que sean del caso para el cumplimiento de sus misiones.
e. Coordinar la Comunidad Nacional de Informaciones, asegurando el intercambio de antecedentes entre los distintos organismos y la estructura estatal.
El Secretario Nacional de Información basara su marco de atribuciones y capacidad de acción en la aprobación de su Planificación y en casos no contemplados en ella, en el dictamen del Presidente de la Republica y el CONSENA.
El organo de trabajo del SNI será la Comunidad Nacional de Informaciones, integrada por representantes de los diferentes organismos y sectores que integran el Sistema de Inteligencia, además de los Ministros y/o representantes de los Ministerios Secretaria General de la Presidencia, Planificación Nacional, Interior, Hacienda, Relaciones Exteriores y Defensa Nacional.
La integración propuesta facilita la comunicación y actividad creativa que debe caracterizar la labor de Inteligencia, disminuyendo la diversidad propia que se derive de la heterogeneidad de los medios y funciones que tienen los participantes del Sistema al actuar en areas predeterminadas, por tipo de responsabilidades.
Sus tareas principales se relacionan con la Planificación. Entre ellas: Reunir y estudiar los antecedentes de orden interno y externo, globales, sectoriales y regionales que sean necesarios para la Conducción Politico-Estrategica integral del Estado; Elaboración del documento base de la Planificación de Inteligencia y, Control del Sistema, entre otras.
Como se expresa, en este nivel se ubica un primer organismo de control.
El Consejo Nacional de Informaciones es un organismo de asesoria y coordinación que tendra el Secretario Nacional en relación a todos los campos de acción.
Estara conformado por especialistas civiles y militares, provenientes del ámbito academico, profesional y de los Estados Mayores asesores de los Comandantes en Jefe y Director General de Carabineros e Investigaciones en materia de Inteligencia.
En este nivel se realizara el intercambio de información, la uniformidad de criterios, la delimitación de areas de responsabilidad y la definición de la dirección global del esfuerzo de búsqueda, entre otras actividades de coordinación.
Lo reseñado hasta ahora NO existe en la actualidad, y corresponde a lo que consideramos como esquema de ideas basico para pensar en un Sistema Nacional de Inteligencia. Si bien esta idea constituye una primera aproximación, se visualize que no existen demasiadas alternatives diferentes, y que el intercambio de opinión se puede centrar, más bien, en lo referido atribuciones y dependencias.
Adicionalmente a lo ya señalado, se considera la existencia de al menos dos Subsistemás de Inteligencia, uno orientado a la Seguridad Interior y otro relativo a la Seguridad Exterior. Ambos actualmente existentes. En el primer caso, la inteligencia se desenvuelve en un medio sensible, enfrentando situaciones de caracter puntual y desarrollando sus actividades bajo el prisma de un concepto ofensivo y antidelictual en beneficio del Gobierno legalmente constituido, de la institucionalidad vigente y la preservación de la seguridad publica interior. Los organismos que componen este Subsistema operan en un ámbito distinto al de las Fuerzas Armadas, atendidas sus finalidades policiales, en el sentido concreto del termino. Considerada en este esquema, la existencia de la Dirección de Seguridad Publica e Información toma real sentido e importancia, situación que no sucede en la actualidad, por estar reducida a tareas de inteligencia carentes de objetivos estratégicos.
En el segundo caso, la inteligencia se desenvuelve simultaneamente en un medio abierto y otro subrepticio, enfrentando situaciones de caracter más general y desarrollando sus actividades bajo el prisma de un concepto defensivo, que surge de la posición que nuestro país ha adoptado, frente a potenciales conflictos o frente a eventuales agresiones de uno o más países limitrofes. En este sentido, es necesario ampliar la actual concepción de inteligencia exterior a otras areas, además de la belica, conflictual o vecinal. Con urgencia, se requiere producción de inteligencia en los campos: economicos, financieros, sociales y politicos de nivel internacional.
Existiran, ademas, Secretarias Ministeriales de Informaciones definidos como organisrnos de asesoria en la función de Inteligencia sectorial de los diferentes Ministerios de los Campos de Acción Interno, Externo y Economico. Dependeran directamente de cada Ministro y tendran una coordinación mediante el Canal Tecnico con la cupula del Sistema. Con similar finalidad, pero en un nivel inferior, se encuentran las Oficinas de Información Regional y Provincial que dependeran directamente de los Intendentes Regionales y Gobernadores Provinciales, coordinandose con el resto del Sistema mediante un Canal Tecnico.
La proposición reseñada tiene como objetivo evitar interferencias y su perposiciones de esfuerzos en el accionar de los medios de Inteligencia del Estado. Para ello se considera, en lo principal, la integración y coordinación de las capacidades existentes a través de una Dirección centralizada, delimitando las areas de responsabilidad para la ejecución descentralizada.
La proyección del Sistema de Inteligencia Nacional y su aptitud para servir a los más altos niveles de la conducción del Estado, especialmente durante el actual proceso de consolidación democratica, debe materializar formás objetivas de independencia profesional en que debe desenvolverse su estructura direccional y, particularmente, el elemento humano que integra el Sistema. En consecuencia con esa idea, constituye una condición basica, la continuidad y permanencia de su nivel de dirección y el apartidismo de sus componentes; todo ello, como es obvio, apoyado por una solida y clara base legal.
La estructura del Sistema reseñado tiene la flexibilidad necesaria para actuar en situaciones determinadas con dos o mas servicios en forma conjunta. Ademas, le permite adecuarse tanto para tiempo de paz, crisis o guerra.
Notese el cambio de enfasis que se evidencia en el parrafo precedente, al considerar que el Sistema de Inteligencia Nacional debe estar abocado a trabajar sobre las actuales condiciones en formás prioritaria, pero sin abandonar los que han sido objetivos tradicionales, como son la inteligencia de apoyo para la prevención de un conflicto belico.
El esquema de la Eigura No. 2, presenta el flujo de información de inteligencia politico-estrategica que se propone materializar. En el se establece la coordinación al más alto nivel de toda la información que se requiere para la evaluación y el correspondiente proceso de toma de decisiones. Ademas, se establece la dependencia y la residencia de la Dirección y Organización. Es necesario advertir que se ha omitido el Congreso Nacional y otros poderes por estar considerados en el CONSENA. Sin embargo, pensamos que los roles y relación de ambos con respecto al Sistema propuesto, es materia de un debate e investigación especial, en consideración a las implicancias polítical que ellas supone, y que escapan al objetivo del presente trabajo.

CONSIDERACIONES FINALES
Como se ha demostrado, Chile no cuenta con un Sistema de Inteligencia Nacional. Tampoco posee una política de Estado sobre el particular, y no ha conceptualizado la inteligencia como elemento de apoyo imprescindible para los procesos de toma de decisiones al interior del sistema democrático.
Por otra parte, persiste en el medio nacional, la percepción de que la inteligencia es una herramienta militar para casos de conflicto armado, y se le desdeña como herramienta al servicio de las decisiones polítical. Esta aproximación va en contra de todas las tendencias mundiales, donde se privilegia el adecuado uso de la información procesada, como ventaja comparativa, de indole politico, fundamental para ganar espacios en las relaciones polítical y comerciales internacionales, como también para generar una gobernabilidad más eficiente del regimen democrático.
Creemos que mientras no se evidencie una voluntad política que separa con la mayor claridad posible la contingencia de los objetivos nacionales, la implementación de un Sistema de esta naturaleza estara marcado por discusiones partidistas e ideologicas, que lamentablemente abortaran los intentos que se puedan realizar. No obstante, el estudio de esta tematica resulta necesaria para abrir campos de debate y discusión en un area de amplio desconocimiento.
En este sentido, no se puede obviar que la circunstancia de conformar un Sistema Nacional de Inteligencia requiere convocar a los mejores representantes de las instituciones y actividades vinculadas, de una forma flexible y pluralista. Contar para ello con los mejores cerebros de las diversas instituciones del Estado, universidades y del sector privado, con una posibilidad cierta de participación en la formacion, de un organo de este tipo.
Un Sistema de Inteligencia tiene que ser prestigiado y mostrar una independencia que atraiga a diversos especialistas de multiples ámbitos.
Es clarificador, en este sentido, lo señalado por el Senador Estadounidense David L. Boren, en un artlculo escrito el presente aho. "...No hay tiempo que perder. Las decisiones que tomemos hoy bien pueden definir el lugar de nuestro país en el mundo en las decades futures. Es un punto critico que no podemos evitar. La historia nos tendra por responsables. Pero no es un momento de temer, sino una oportunidad que no debemos dejar pasar. Quienes estuvieron presentes cuando la actual comunidad de inteligencia se formo en el terrible periodo posterior a la Segunda Guerra Mundial, aun recuerdan la excitación y vitalidad de ese momento. De muchas maneras nuestra tarea es aun más significativa. Ellos crearon un aparato de inteligencia diseñado para contener el comunismo, pelear la Guerra Fria y mentener un balance estabilizado del poder. Nuestra oportunidad es la de crear una capacidad de inteligencia que pueda ayudar a EE.UU. a tener un importante papel en liderar al mundo hacia un futuro mucho mejor." (BOREN, 1993).
Frente a estas expresiones, es un hecho que nuestros objetivos son más modestos, pero la búsqueda de la oportunidad es similar. Y es imposible encontrarla si no tenemos capacidad para saber donde se encuentra. Y ello no depende de un Proyecto de Gobierno; depende de que tengamos acceso a las mejores informaciones junto a una especial claridad en nuestros objetivos de mediano y largo plazo.
El desarrollo y consolidación del Estado democrático en América Latina depende de variados factores, y eso significa que no es patrimonio exclusivo de los partidos politicos que, a pesar de su significativo rol, sólo constituyen una parte y, su mision es contribuir a construirlo y administrarlo.
En suma, resulta evidente la necesidad de contar con Inteligencia que este al servicio del Estado y el Gobierno, porque no se trata sólo de un requisito politico sino societal. La exigencia de gobiernos eficientes es cada vez mayor y la carencia de Inteligencia para enfrentar de manera creativa los nuevos desafios es también más notoria.

BIBLIOGRAFIA

ALBERA, KENNETH J. "Manual de Administración Estrategica". Ed. McGraw-Hill, Mexico, 1986.
BAUER, THEODORE W. "Requirements for National Defense". In National Security Management Series. Ed. Industrial College of the Armed Forces. Washington D.C., 1970.
BAUER, THEODORE W., YOSHPE, HARRY B. "Defense Organizatión and Management". In National Security Management Series. Ed. Industrial College of the Armed Forces. Washington D.C., 1971.
BOREN, DAVID "La comunidad de Inteligencia ¿cuan importante?". En: Revista Seguridad Estrategica Regional en el 200O No. 3, mayo 1993. pp. 65-70. S.e. Buenos Aires, Argentina
CHEYRE, JUAN EMILIO "La interpenetración Politico-Estrategica". 99 p.. Ed. Ejercito de Chile. 1986. Santiago de Chile.
ESTEVEZ, EDUARDO "Inteligencia y Legislación en los Estados Unidos". En: Revista Seguridad Estrategica Regional en el 200O, Nø 3, mayo 1993. pp. 39-57. S.e. Buenos Aires, Argentina.
HOLZMANN, GUILLERMO "Integración Latinoamericara y Gobernabilidad Democratica". En: Revista política No. 28, Diciembre 1991. p. 11-31. Ed. Instituto de Ciencia polítical Universidad de Chile. Santiago. 1991.
HOLZMANN, GUILLERMO "Hacia un Sistema de Inteligencia Nacional". En: Revista Sociedad y Fuerzas Armadas No. 5-6, Diciembre 1992. pp. 87-105. Ed. Instituto de Ciencia polítical Universidad de Chile. Santiago.
HOLZMANN, GUILLERMO "El riesgo político y su incidencia en el quehacer economico". En: Revista política, No. 31, Junio 1993. pp. 47-66. Ed. Instituto de Ciencia política, Universidad de Chile. Santiago.
LINCOLN, DOUGLAS H. "Procesamiento de inteligencia: Una nueva dimennión". En: Military Review (p. 21-30). Vol. LXXII, Marzo-Abril 1992, No. 2. Revista Profesional del Ejercito de Estados Unidos.
MASSIE, JOSEPH L. "Essentials of Management". Ed. Prentice-Hall Inc., New Jersey, EE.UU. 1987.
MATUS, CARLOS "política, Planificación y Gobierno". Ed. Fundación ALTADIR, Caracas, Venezuela, 1989.
MENA, CARLOS "Toma de decisiones y políticas: Algunas aplicaciones a la política exterior". Ed. Grupo Editor Latinoamericano - RIAL . Buenos Aires, Argentina. 1989.
MIGUENS, JOSE E."Orden Social e Inteligencia Interior" En: Hacia una nueva relación: El papel de las FF.AA. en un gobierno democrático. Ed. National Democratic Institute for International Affairs. Buenos Aires, Argentina. 1990.
PINOCHET, AUGUSTO Conferencia "Ejercito de Chile: Posibles elementos a considerar en su proyección futura". Dictada por el Comandante en Jefe del Ejercito, Agosto 1993.
POWELL, COLIN "Roles y Funciones del Estado mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas de los Estados Unidos de América". Transcripción de la Conferencia del General Powell, Jefe del Estado mayor Conjunto de los EE.UU. de América. Edificio Diego Portales, 13 de noviembre de 1992. Ed. Ministerio de Defensa Nacional. Santiago de Chile.
QUADE, E.S."Analysis for public decisions". 3o Edición. Ed. The RAND Corporation. EE.UU. 1989.
REYES, DAVID "Inteligencia Estrategica: Fundamentos para la decisión". Ed. Instituto Geografico Militar de Chile. 1986.
RIAL, JUAN "Las Fuerzas Armadas en los años 90: Una agenda de discusión". 73 p. Ed. Peitho, Montevideo, Uruguay, 1990.
ROJAS, PATRICIO "Discurso del Sr. Ministro de Defensa Nacional con motivo del 49o Aniversario del Estado Mayor de la Defensa Nacional". Separata. Santiago de Chile. Julio, 1991.
THAUBY, FERNANDO "Chile en el siglo XXI. Desarrollo y Seguridad". En: Revista de Marina No. l/l991. Vol. 108. Valparaiso, Chile. l99l.
TODMAN, TERENCE A. "Los servicios de inteligencia en los sistemas democráticos". En: Revista de la Escuela Nacional de Inteligencia. p.47-55. V.1. No. 1, Primer Semestre 1992. Buenos Aires. Argentina.
UGARTE, JOSE MANUEL "Especialización y Control: Los países de la OTAN". En: Revista Seguridad Estrategica Regional en el 2000, No. 3, mayo 1993. pp. 58-64. S.e. Buenos Aires, Argentina.
LEGISLACIÓN SOBRE FUERZAS Y CUERPOS DE SEGURIDAD. Ed. Tecnos. Madrid, Espaha. 1992.
PROYECTOS DE LEY SOBRE SISTEMAS DE INTELIGENCIA NACIONAL EN EL CONGRESO NACIONAL DE LA REPUBLICA ARGENTINA. Documento.
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE CHILE
LEY No. 18.212, DEL 30 DE ABRIL DE 1993, QUE CREA LA DIRECCIÓN DE SEGURIDAD PUBLICA E INFORMACIONES. MINISTERIO DEL INTERIOR.
SEMINARIO "HACIA LAS FF.AA. DEL ANO 2000". Ponencias publicadas en: Revista Seguridad Estrategica Regional No. 2, Septiembre 1992. Buenos Aires. Argentina.
FRATERNALMENTE Dr. LUIS ANTONIO, ROMERO YAHUACHI

No hay comentarios:

Publicar un comentario